‘Overlap in belangen’

‘Interne en externe toezichthouders in de semipublieke sector zijn de laatste jaren in elkaars vaarwater terechtgekomen’, schreef de WRR in een policy-brief in 2015. Dat komt door zowel een verschuiving in taakopvatting van het interne toezicht (de raad van toezicht) als het externe toezicht. Incidenten (Vestia, Meavita, Inholland en het ROC Leiden), zijn mede de oorzaak van een vermenging van rollen. Het hoger onderwijs is hier geen uitzondering op. ‘Het wordt ook in die sector hoog tijd voor meer rolbewustzijn en een vruchtbare dialoog tussen intern en extern toezicht’, schrijft Frank Zuijdam (bestuur en bestuursstaf Academische Zaken UvA) in zijn eindopdracht voor de Leergang Board Potentials.

Onderwijs

Het toezicht op het hoger onderwijs is de afgelopen decennia flink veranderd. Lange tijd was een regeling voor toezicht en een toezichthouder afwezig. Dat veranderde halverwege de jaren tachtig toen de hoofdinspectie voor het hoger onderwijs werd ingericht. De concrete taken van de inspectie anno 2022 zijn:

1. Beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van het stelsel voor hoger onderwijs.
2. Beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van het Nederlandse accreditatiestelsel.
3. Beoordelen en bevorderen van de financiële rechtmatigheid, doelmatigheid en continuïteit bij bekostigde instellingen.
4. Incidenteel onderzoek bij instellingen bij ernstige klachten of signalen.
5. Advisering over toetredingsaanvragen.
6. Het toezicht op het terecht gebruik van de namen universiteit en hogeschool en het terecht verlenen van graden in het hoger onderwijs.

Midden jaren tachtig werd er ook een nieuw instrument geïntroduceerd: visitatie. Onder verantwoordelijkheid van de brancheorganisaties VSNU (vereniging van universiteiten, nu Universiteit van Nederland, UNL) en HBO-raad (nu Vereniging Hogescholen) visiteerden commissies, bestaande uit peers, elke zes jaar alle opleidingen in het hoger onderwijs. De inspectie beoordeelde in het begin de kwaliteit van de visitatierapporten. Eind jaren negentig werd het visitatiestelsel vervangen door een accreditatiestelsel, dit mede onder invloed van het hervormingen in het hoger onderwijs als gevolg van de Bologna-verklaring (introductie bachelor master-structuur). Voor het uitvoeren van deze verandering werd een nieuwe organisatie opgericht: De Nederlandse Accreditatie Organisatie (nu Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie, NVAO). De belangrijkste taak van de NVAO is het elke zes jaar accrediteren, beoordelen van de basiskwaliteit, van hoger onderwijsopleidingen. De NVAO ziet zichzelf als bewaker van de kwaliteit van het hoger onderwijs. De besluiten van de NVAO leiden tot erkenning van diploma’s en titels en vormen de basis voor de bekostiging van opleidingen.

Schil uitgebreid

We kunnen stellen dat de ‘externe controleschil’ in het hoger onderwijs in de loop der tijd flink is uitgebreid. Sommigen spreken in dit verband ook van de ontwikkeling van een ‘audit society’ en de juridisering van het externe toezicht. In 1997 veranderde het interne toezicht in het hoger onderwijs. Met de nieuwe wet Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (MUB) werden er bij universiteiten een raad van toezicht geïntroduceerd, later ook in het HBO. Van de RvT wordt verwacht dat zij toezicht houdt op de uitvoering van werkzaamheden en de uitoefening van bevoegdheden door het college van bestuur en staat het bestuur ook met raad terzijde. De RvT moet daarbij de kwaliteit van onderwijs, onderzoek en kennisvalorisatie centraal te stellen. De roep om kwalitatief goed toezicht (en bestuur) leidde in de jaren daarna tot verschillende aanpassingen in wet- en regelgeving en het opstellen en zo goed mogelijk naleven van governance-codes voor het hoger onderwijs. Na de introductie is de taakopvatting van de RvT veranderd. Er is aandacht gekomen voor een breder pallet aan aspecten en tevens meer oog voor de plek van kennisinstellingen in een breder maatschappelijk krachtenveld. Of anders gezegd, het interne toezicht is veel omvattender en integraler geworden.

Overlap in belangen

In de loop van de tijd is zowel het interne als externe toezicht in het hoger onderwijs verder opgetuigd en verfijnd. Hoe beide vormen van toezicht zich tot elkaar dienen te verhouden is niet altijd uitgewerkt. Uit onderzoek blijkt dat zowel intern als extern toezicht verwacht dat zij elkaar kunnen aanvullen en versterken, maar er is tegelijkertijd heel weinig bekend hoe dat dan vorm dient te krijgen. In de wet is vastgelegd dat ‘bestuurders en toezichthouders zich bij de vervulling van hun taak moeten richten naar het belang van de rechtspersoon en de met die rechtspersoon verbonden organisatie’. Het externe toezicht zou zich dan op de publieke belangen in meer brede zin moeten richten. In een ideale situatie zijn de rollen van beide vormen van toezicht helder en versterken ze elkaar ook. Dit vereist dan wel dat er duidelijkheid is over de rollen en wie welke belangen dient te behartigen. Dat is nu niet het geval. Een door het Kabinet ingestelde commissie concludeerde in 2013 dat de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen het interne en externe toezicht, diffuus en onduidelijk is (commissie Behoorlijk Bestuur). De overlap zit met name in de publieke belangen. De interne toezichthouder kan zich niet enkel richten op de belangen van de instelling, maar zal ook publieke belangen en de belangen van meer direct betrokken stakeholders in de gaten moeten houden. De externe toezichthouder richt zich echter ook op publieke belangen en het is de vraag hoe dit zich tot elkaar verhoudt. De WRR stelt in haar policy-brief voor dat de externe toezichthouders zich op de publieke belangen in meer algemene zin moeten richten en daarbij ook met name kijken naar de sector als geheel en functioneren van het gehele stelsel. In onderstaande tabel zijn hiervoor enkele voorbeelden uitgewerkt hoe dat er in de praktijk uit zou kunnen zien.

Meurs en Frissen wijzen er in hun publicatie Verlangen naar uniformiteit frustreert goed bestuur (2020) op dat de externe toezichthouder bij het definiëren en bewaken van publieke belangen niet van een te simplistisch model uit kan gaan. Zij menen dat een te eendimensionale kijk op publieke belangen al gauw leidt tot trivialiteiten of ‘zondagsconcepten’ (inhoudsloos, maar zeer bruikbaar in allerlei beleidsnota’s en debatten). Publieke belangen zijn volgens Meurs en Frissen niet eenduidig, maar ‘gevuld met meervoudige betekenissen’. Zo is er bijvoorbeeld niet één norm voor kwaliteit, maar moet dat altijd in de context worden bekeken. In navolging van de WRR benadrukken zij dat de externe toezichthouder een meer reflectieve rol heeft en bovendien de taak heeft om meer naar systemen en de sector als geheel te kijken. Volgens Meurs zouden de NVAO en de Inspectie in het hoger onderwijs zich vanuit dat perspectief vooral moeten richten op het gehele systeem van kwaliteitszorg en niet zozeer op de kwaliteit binnen een individuele instelling. De NVAO is dan geen bewaker van de kwaliteit van het hoger onderwijs volgens een uniforme maat, maar de bewaker van een goed werkend systeem van kwaliteitszorg bij de instellingen. Op die manier wordt er recht gedaan aan de context (of een pluriforme maat) en is er ruimte om de publieke ruimte niet alleen vanuit het perspectief van de overheid te bezien, maar ook de belangen van meer directe stakeholders mee te nemen. Een systemisch perspectief versus micromanagement Met dit uitgangspunt in gedachten zou de externe toezichthouder meer ‘systemisch’ moeten kijken en het toezicht op meer detailniveau aan het interne toezicht of al bestaande procedures moeten overlaten.

Tegengestelde beweging

In het hoger onderwijs is er echter een tegengestelde beweging gaande. Om een impuls te geven aan de kwaliteit van het onderwijs is het ministerie van OCW de afgelopen jaren steeds meer in detail gaan sturen. Investeringen in het onderwijs kwamen met specifieke eisen en een eigen verantwoordingssystematiek. De zogenaamde kwaliteitsgelden (investeringen uit opbrengsten afschaffen basisbeurs) en specifieke Corona-middelen (NPO) kwamen met allerlei strings attached. Bij de nieuwe investeringen die op stapel staan, is dat waarschijnlijk eveneens het geval. Zo is de NVAO belast met het externe toezicht op de kwaliteitsgelden. Zij beoordelen niet alleen de plannen, maar zijn tevens belast met een tussentijdse evaluatie (na 3 jaar). Er is voor een relatief klein bedrag (een paar procent van de onderwijsbegroting) een omvattend additioneel systeem van extern toezicht opgetuigd. De rolverdeling van de NVAO met het interne toezicht is daarbij onduidelijk. De RvT moest in 2019 ook de plannen van de instelling goedkeuren en heeft tevens een rol bij het monitoren van de voortgang. Mijns inziens is een RvT heel goed in staat om toezicht te houden op de kwaliteitsafspraken aan de hand van de drie criteria: voortgang, betrokkenheid medezeggenschap en relevantie van de gekozen thema’s. Daar is geen additioneel systeem van externe toezicht voor nodig. De sector is gebaat bij meer vertrouwen, zowel in het bestuur en professionals voor de uitvoering als in de professionaliteit en integraliteit van het interne toezicht. De sector is mijns inziens ook gebaat bij een betere rolverdeling en rolvastheid. Wanneer externe toezichthouders een meer systemisch perspectief hanteren, kan het interne toezicht zich met name focussen op de organisatie en haar directe context. Een RvT in het hoger onderwijs kan dan gerichter kijken naar de strategie en het bestuur, zowel vanuit het perspectief van de missie en de kwaliteit van de performance als vanuit het oogpunt van de belangen van de meer directe stakeholders, zoals studenten, samenwerkingspartners, etc. in hun specifieke context.

‘Open relatie’

Een goede rolverdeling tussen intern en extern toezicht is nog niet vanzelfsprekend, blijkt. Versterking van de relatie tussen beide zou daar een antwoord op kunnen zijn. Er zijn wettelijke maatregelen genomen om die relatie te versterken. Die maatregelen gaan met name over het vroegtijdig signaleren van mistanden (meldingsplicht). Die versterking is volgens de WRR niet onproblematisch. De meldingsplicht kan juist resulteren in een minder open relatie en meer terughoudendheid. Een van de gevolgen van het intensiveren van de relatie is dat dit kan leiden tot rolvermenging richting het bestuur. Informatie-uitwisseling en gesprekken tussen intern en extern toezicht kan leiden tot een vertrouwensbreuk richting het bestuur en de professionals in de organisatie. Binnen de hoger onderwijsinstellingen is vrijuit met elkaar kunnen spreken over risico’s en fouten (blame free reporting) van groot belang, en de dialoog tussen de toezichthouders kan dit in de weg staan, aldus de WRR. Daarnaast kan het voorkomen dat interne en externe toezichthouders een verschillende interpretatie hebben van de publieke belangen die zij moeten borgen. Dit verschil in interpretatie kan een vruchtbare dialoog in de weg staan. Of in de woorden van de WRR: het maakt duidelijk dat de belangenafweging niet eenduidig is en dat intern en extern toezicht niet zonder meer in elkaars verlengde liggen. Moeten we de ‘open relatie’ tussen intern en extern toezicht dan helemaal afschrijven? Nee toch niet. Er zijn wel degelijk mogelijkheden om dit vorm te geven, onder meer door de uitwisseling van relevante informatie over en weer. Kennisuitwisseling op sectorniveau kan een goede manier zijn om van elkaar te leren. Interne toezichthouders moeten gevoed worden met relevante informatie en die kan (juist) ook van externe toezichthouders komen. Rienk Goodijk van de VU heeft in dat kader benadrukt dat het in een ‘dynamische open relatie’ van belang is dat men zich niet ingraaft, niet om posities of bevoegdheden gaat strijden. Hij benadrukt dat in de relatie tussen intern en extern toezicht ‘rolbewustzijn’ leidend moet zijn. Voor het hoger onderwijs valt bijvoorbeeld te denken aan de thematische onderzoeken van de inspectie of verdiepende analyses van de uitkomsten van accreditaties door de NVAO. Op dit moment is die informatie niet altijd beschikbaar en/of wordt niet goed gebruikt door de interne toezichthouders. Ik meen dat van het interne toezicht verwacht mag worden dat zij aangeven wat relevante thema’s zijn binnen het toezicht en over welke informatie zij willen kunnen beschikken om het toezicht zo goed mogelijk uit te voeren. Of anders gezegd, een RvT dient niet alleen haar informatiebehoefte naar het eigen bestuur articuleren, maar ook naar de externe toezichthouders.

Tweesnijdend zwaard

Er is zeker behoefte bij interne toezichthouders om te leren van de deskundigheid van externe toezichthouders, die overzicht hebben over ‘de staat van de sector’ en inzicht in de goede en slechte voorbeelden op gebied van bestuur en toezicht. Die relevante informatie verschaffen en zorgen dat men van elkaar kan leren, is dan de taak van de externe toezichthouders. Een (betere) kennisuitwisseling tussen intern en extern toezicht kan mijns inziens als een tweesnijdend zwaard werken. De interactie kan aan de ene kant leiden tot een verdere professionalisering van het interne toezicht en een meer ‘reflectief toezicht’ gebaseerd op relevante analyses en studies uit de sector. Het kan aan de andere kant ook bijdragen aan het verder ontwikkelen van het gehele systeem van toezicht, bijvoorbeeld door het definiëren of preciseren van normen, taken en instrumenten voor de sector (en het interne toezicht). Ofwel, het equipeert de externe toezichthouders ook om de werking van het hele systeem beter te monitoren. Het is dan ook een gemiste kans dat een dergelijke kennisuitwisseling op sectoraal niveau in het hoger onderwijs nog niet echt van de grond is gekomen.

Naar een nieuwe balans?

Interne en externe toezichthouders (ook) in het hoger onderwijs komen steeds meer in elkaars vaarwater en de rolverdeling is onduidelijk. Om het tijd te keren, zou het goed zijn als de externe toezichthouders zich minder laten lenen voor micromanagement, waken voor een te eendimensionale blik op kwaliteit en publieke belangen. Tevens moeten zij meer werk maken van reflectief toezicht. Dit vereist dan wel meer vertrouwen in zowel het bestuur als het interne toezicht. Een mooie bijvangst is bovendien dat dit ook bijdraagt aan minder regeldruk en de zo begeerde ‘rust en ruimte’ in het hoger onderwijs. Het interne toezicht richt zich in de nieuwe rolverdeling meer op de eigen organisatie, zowel vanuit het perspectief van de missie en de kwaliteit van de performance als vanuit het oogpunt van de belangen van de meer directe stakeholders. Tevens draagt ook het interne toezicht een steentje bij aan de kennisuitwisseling met de externe toezichthouders, onder meer door relevante thema’s aan te dragen en hun informatiebehoefte naar het externe toezicht te articuleren.

Frank Zuijdam schreef dit artikel als eindopdracht voor de Leergang Board Potentials van NR - de governance expert.

Voor contact met Frank Zuijdam. Kijk hier.