Een uitdaging aan de semipublieke sector

Het ‘hoe’ van good governance

Oud-voorzitter Nationaal Register en commissaris Willem van Hassel wil geen uniforme code voor de semipublieke sector. Wel ziet hij voor de semipublieke sector als geheel een opgave danwel uitdaging om gezamenlijk thema’s te benoemen die richtinggevend zijn voor de invulling van de maatschappelijke opdracht. Een bespiegeling over de ‘hoe’-vraag, een ontbrekend derde orgaan en ‘ticking the box’.

In 2003 landden de beginselen en praktijkaanbevelingen (principles en best practices) van good governance voor NV’s met een beursnotering in de Code Tabaksblat. Dit zijn rechtspersonen met drie organen (aandeelhouders, bestuur en commissarissen) die elkaar in evenwicht houden. Bij de stichting, de rechtsvorm voor bedrijven en organisaties in de semipublieke sector, ontbreekt deze driehoek. In een poging deze leemte op te vullen presenteerde - ook in 2003 - de minister van Justitie een wetsontwerp voor de Maatschappelijke Onderneming (MO). De MO kreeg naast het bestuur en de raad van toezicht als derde orgaan de belanghebbendenvertegenwoordiging die een adviesrecht werd toebedeeld voor belangrijke onderwerpen zoals fusies en grote investeringen. Verder was dit een papieren tijger want belanghebbenden (stakeholders) kregen niet het recht om evenals aandeelhouders van de NV (en de BV) bestuurders en commissarissen/toezichthouders ter verantwoording te roepen en bij disfunctioneren heen te zenden.

Zeer omstreden

Het wetsontwerp MO was van meet af aan zeer omstreden en werd tien jaar later in 2013 ingetrokken. In de tussenliggende periode introduceerden de koepelorganisaties in de gezondheidszorg, de volkshuisvesting, het onderwijs, de pensioensector, de cultuur en ga zo maar door een eigen Governance Code. Hiermee werd voor de semipublieke sector het fundament gelegd voor goed bestuur en toezicht en daarmee samenhangende onderwerpen als transparantie en externe verantwoording. Vastgesteld kan worden dat aldus het mechanisme van zelfregulering in de sector goed heeft gewerkt. Hooguit is er sprake van een zekere overdaad aan regels.

Ticking the box

Bladerend door al deze – veertien – codes valt op dat zij zoveel mogelijk zijn geënt op de Code Tabaksblat voor de beursgenoteerde bedrijven. In alle codes hebben vrijwel alle principes en praktijkaanbevelingen (best practices) een procedureel/organisatorisch karakter. Zowel in de marktsector als de semipublieke sector heeft dit geleid tot het fenomeen ticking the box dat, ook bij een hoge score, weinig zegt over de inhoudelijke kwaliteit van de besturing, het toezicht, de prestaties en de dienstverlening van het betrokken bedrijf of instelling. Eigenlijk is het ‘ticken van de box’ niet veel meer dan een weinig zeggend instrument voor externe toezichthouders, rating agencies en media bij hun beoordeling van de governance van een organisatie. Echter, de constatering dat een raad van toezicht in het verslagjaar zes keer heeft vergaderd en dat iedereen aanwezig was, zegt helemaal niets over het gehalte, de diepgang en de relevantie van de gevoerde discussie. En in feite geldt dit bijvoorbeeld ook voor de getalsmatige invulling van het diversiteitsprincipe bij de samenstelling van de raad. Het zegt allemaal niets over de visie van de organisatie op haar maatschappelijke opdracht en de wijze waarop zij waarden voor de samenleving creëert.

Derde orgaan ontbreekt

In meerdere opzichten is sprake van fundamentele verschillen tussen de markt- en semipublieke sector. In de eerste plaats is ‘goed bestuur’ in de marktsector meetbaar aan de hand van de financiële resultaten waarop de aandeelhouders het bestuur en de raad van commissarissen beoordelen en (kunnen) afrekenen. In de semipublieke sector ontbreekt het verantwoordingsmechanisme van de driehoek. In de duale structuur van de stichting legt het bestuur verantwoording af aan de raad van commissarissen/toezicht. Een derde orgaan waaraan de raad verantwoording aflegt ontbreekt. In de tweede plaats is de meetbaarheid van doelstellingen en prestaties in de semipublieke sector veel lastiger dan in de marktsector. Daar zijn grosso modo de concurrentiekracht en het financiële resultaat bepalend voor de continuïteit van de onderneming. Een dergelijk correctiemechanisme bestaat niet, althans in veel mindere mate, in de semipublieke sector. Hier kunnen de afnemers van diensten niet met hun voeten stemmen. Concurrentie tussen instellingen speelt hier niet of nauwelijks. Huurders van woningen in de sociale sector, zieke mensen met een smalle beurs en anderszins zorg- of hulpbehoevende personen hebben hooguit op papier een keuzemogelijkheid. In de dagelijkse praktijk zijn zij afhankelijk van de beschikbaarheid van voorzieningen in hun leefomgeving.

Moeilijk meetbaar

Een derde, heel fundamenteel verschil met de marktsector is dat de kwaliteit van de semipublieke dienstverlening moeilijk meetbaar is. Want, voor zorg en aandacht, het ‘praatje aan het bed’, bestaan geen criteria die zich laten toetsen op kwaliteit. Dit komt zoals de Commissie Maatschappelijk verantwoord Bestuur en toezicht in de semipublieke sector (de Commissie Halsema) in 2013 constateerde doordat men ten tijde van de schaalvergroting en deregulering eind vorige eeuw onvoldoende heeft nagedacht over de borging van de publieke belangen die de semipublieke sector beoogt, c.q. behoort te dienen. In plaats van aandacht voor en borging van de toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit van de dienstverlening is de overheid hier vanaf eind jaren ’80 voornamelijk gaan sturen op de doelmatigheid van uitgaven. Bovendien kwamen door de schaalvergroting in de sector de bestuurders van de instellingen steeds verder op afstand van het primaire proces en ontbreekt het hun veelal aan adequate feedback ‘hoe’ de publieke taak van de instelling feitelijk wordt ingevuld.

Whitepaper

Recent heeft een werkgroep van ervaren commissarissen van Werkgeversvereniging AWVN en Stichting Nationaal Register in een Whitepaper geconstateerd: in de toekomst zal het succes van een onderneming sterker afhangen van het aantrekken en stimuleren van goed personeel én van het kunnen aantonen van de maatschappelijke waarde van de organisatie. De werkgroep pleit daarom voor een hogere plaats op de agenda voor ‘mens en maatschappij’ en adviseert hiervoor richtlijnen op te nemen in governance- en gedragscodes. Deze moeten volgens de werkgroep gaan over onderwerpen als de maatschappelijke opdracht en rol van de organisatie, de definiëring van haar stakeholders, de aandacht voor de medewerk(st)ers als vitaal onderdeel voor de realisatie van de strategie, de gevolgen van digitalisering en robotisering voor (de continuïteit van) de organisatie, alsook de wijze waarop bij de samenstelling van de raad van toezicht een plaats wordt ingeruimd voor mensen met personele en maatschappelijke ervaring en voor competenties als mensgericht leiderschap en talentmanagement. Het gaat hier dus feitelijk om richtlijnen en voorschriften die richting geven aan het handelen van de mens binnen de organisatie in plaats van de inrichting van de organisatie, de formele taak-, verantwoordelijkheid- en bevoegdheidsverdeling tussen bestuur en raad van toezicht, en daarmee samenhangende regels. Dit is ook niet nodig want voor dit laatste bevatten de huidige codes een toereikend stelsel van adequate principes en praktijkaanbevelingen. Deze zijn, aldus de commissie Halsema, dicht op de praktijk van de sector tot stand gekomen en ontlenen daaraan hun waarde.

Raison d’être

Wanneer het gaat om de raison d’être van de instelling in het semipublieke veld en het handelen van de mens in alle geledingen van die organisatie dan moet niet als vertrekpunt gelden de constatering dat de organisatie een maatschappelijke opdracht heeft, zoals in de meeste codes te lezen valt. In dat geval is vertrekpunt de wijze waarop de instelling haar maatschappelijke taak wil invullen door haar missie, visie en strategie. Het gaat dan niet langer om de formele taak en bevoegdheden van de bestuurder maar om diens eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de dienstverlening en de wijze waarop hij continue invulling geeft aan zijn gesprek met medewerk(st)ers, stakeholders, toezichthouders, tegenspraak organiseert, enzovoorts. In plaats van een opsomming van fundamentele maar wel abstracte principes (zoals: onafhankelijk, integer, divers, transparant) wordt in deze benadering aangegeven ‘hoe’ de principes handen en voeten krijgen. Het gaat dan dus om het instrumentarium om de principes, prestaties en geleverde kwaliteit meet- en toetsbaar te maken. Denk hierbij naast de geijkte financiële parameters aan transparantie en rapportage over zaken als onafhankelijk gemeten klant- en personeelstevredenheid, ziekteverzuim,  ongevallen en veiligheidsincidenten, exitinterviews met staffunctionarissen, enzovoorts. Ook op andere terreinen kan de ‘hoe’-vraag worden ingevuld met bijvoorbeeld het benoemen en bewaken van de waarden van de instelling en de implementatie van ‘het vier-ogen-principe’ in het kader van risicobeheersing. En, vooral wanneer het gaat om de maatschappelijke opdracht van de organisatie en de daarvoor gekozen strategie gaat het bij de ‘hoe’-vraag om zaken als een deugdelijke SWOT-analyse, input van stakeholders, een bottom-up aanpak, een balance scorecard voor het bestuur met concrete en meetbare prestaties op basis van de vastgestelde strategie en jaarlijks de evaluatie of nog steeds wordt voldaan aan het takenpakket van de maatschappelijke opdracht.

Maatwerk en meetbaarheid

Zoals de commissie Halsema heeft aangegeven moet dit alles niet leiden tot een uniforme code voor de gehele semipublieke sector. De vaststelling en handhaving van de principes en best practices voor de governance van de organisaties in de sector blijft ook wat mij betreft een aangelegenheid welke iedere sector in het semipublieke veld zelf regelt. Daarentegen zie ik voor de semipublieke sector als geheel een opgave, c.q. een uitdaging om gezamenlijk de ‘hoe’-vraag te beantwoorden en de thema’s te benoemen die richtinggevend zijn voor de invulling van de maatschappelijke opdracht van de instellingen in de sector en het daarop afgestemde gedrag van de mensen in die instellingen. En ook de thema’s die vorm en inhoud geven aan het ‘hoe’ en bovenal ertoe dwingen om het ‘goede gesprek’ met elkaar te voeren hoe om te gaan met dilemma’s en probleemsituaties, met gewenst en ongewenst gedrag, met twijfel en kritiek. ‘Maatwerk en meetbaarheid’ zijn hierbij wat mij betreft het sleutelwoord.

Auteur(s)
Willem van Hassel
oud voorzitter Nationaal Register en commissaris
Dit artikel is gepubliceerd in
GU2019sep

Verder in deze Governance Update

Nationaal Register

Jan van Nassaustraat 93
2596 BR Den Haag
T 070-324 30 91
info@nationaalregister.nl

Governance Update nieuwsbrief

Volg ons